Im Okto­ber 2021 stell­ten sich die Regie­run­gen von 136 Staa­ten und Juris­dik­tio­nen hin­ter eine Reform der seit einem Jahr­hun­dert bestehen­den inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­be­steue­rung. Eine Policy-Ana­lyse lie­fert erste Erkennt­nisse, wie sich die­ser Erfolg erklä­ren lässt.

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aut kon­ser­va­ti­ver Schät­zung ent­ge­hen den öffent­li­chen Kas­sen welt­weit bis zu 240 Mil­li­ar­den Euro auf­grund von Steu­er­ver­mei­dungs­prak­ti­ken mul­ti­na­tio­na­ler Unter­neh­men – das ist etwas mehr als das gesamte BIP Grie­chen­lands im Jahr 2022. In Zei­ten von klam­men öffent­li­chen Haus­hal­ten und einer pro­fit­ge­trie­be­nen Infla­tion ist die­ser Umstand poli­tisch äußerst brisant.

Bereits im Juni 2012 unter­stri­chen die Regie­run­gen der G20 „die Not­wen­dig­keit, die Aus­höh­lung der Bemes­sungs­grund­lage und die Gewinn­ver­la­ge­rung zu ver­hin­dern“. Damit bekräf­tig­ten sie das steu­er­po­li­ti­sche Man­dat der OECD und leg­ten den Grund­stein für das Base Ero­sion and Pro­fit Shif­ting Pro­jekt (BEPS). Die­ses fand mit dem offi­zi­el­len State­ment zur Refor­mie­rung des inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­steu­er­sys­tems im Okto­ber 2021 sei­nen vor­läu­fi­gen Höhepunkt.

Die Aus­ar­bei­tung der tech­ni­schen Details der Umset­zung bie­tet aller­dings noch poten­zi­elle Fall­stri­cke. Regie­run­gen aus Län­dern des Glo­ba­len Südens kri­ti­sier­ten wie­der­holt die Domi­nanz rei­cher Län­der inner­halb der OECD und wünsch­ten sich die Ver­la­ge­rung zukünf­ti­ger Ver­hand­lun­gen auf die Ebene der UN. In der Schweiz bewer­tet eine Alli­anz von Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tio­nen den Deal als Steu­er­oa­sen-Beloh­nungs­po­gramm und spricht sich gegen eine Imple­men­tie­rung aus.

Der Autor

Jonas Horn ist Dok­to­rand im Pro­mo­ti­ons­kol­leg „Poli­ti­sche Öko­no­mie der Ungleich­heit“ und wis­sen­schaft­li­cher Mit­ar­bei­ter am Lehr­stuhl für Unter­neh­mens­be­steue­rung der Uni­ver­si­tät Duis­burg-Essen. Seine Schwer­punkte: inter­na­tio­nale Unter­neh­mens­be­steue­rung und (Inter­na­tio­nale) Poli­ti­sche Ökonomie.

Trotz der Kri­tik und dem bis­her noch offe­nen Aus­gang der Imple­men­tie­rungs­phase wer­ten Stim­men aus der Pra­xis und der Wis­sen­schaft die Ver­hand­lun­gen als erfolg­rei­chen Pro­zess. Wie ist die his­to­risch erst­ma­lige Über­ein­kunft von mitt­ler­weile 139 Regie­run­gen auf ein Kon­zept zur Reform der inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­be­steue­rung zu erklären?

Der ungelöste Konflikt in BEPS 1.0

Bei der seit 2012 vor­an­ge­trie­be­nen Reform der Besteue­rungs­rechte der inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­be­steue­rung han­delt es sich um ein Eini­gungs­pro­blem. Zwar bestand Einig­keit, dass die Aus­höh­lung der Bemes­sungs­grund­lage mul­ti­na­tio­na­ler Kon­zerne durch die Gewinn­ver­la­ge­rung von Hoch- in Nied­rig­steu­er­län­der ein­zu­däm­men sei. Doch über das ent­schei­dende Wie herrschte lange Uneinigkeit.

Serie Ungleichheit und Macht

Die wach­sende gesell­schaft­li­che Ungleich­heit ist eines der bedeu­tends­ten Pro­bleme unse­rer Zeit. Zugleich steigt das wis­sen­schaft­li­che Inter­esse und lie­fert neue Erkennt­nisse mit Blick auf die drän­gends­ten Fra­gen und Ant­wor­ten zu ver­schie­de­nen Dimen­sio­nen der Ungleich­heit und ihren zugrun­de­lie­gen­den Machstrukturen.

Für die Debat­ten­reihe „Ungleich­heit und Macht“ haben Doktorand:innen aus dem Pro­mo­ti­ons­kol­leg „Poli­ti­sche Öko­no­mie der Ungleich­heit“ am Insti­tut für Sozio­öko­no­mie der Uni­ver­si­tät Duis­burg-Essen diese neuen Erkennt­nisse auf­ge­schrie­ben. In den Bei­trä­gen stel­len die Pro­mo­vie­ren­den, die von der Hans-Böck­ler-Stif­tung geför­dert wer­den, Teil­ergeb­nisse ihrer For­schung vor und dis­ku­tie­ren ver­bun­dene gesell­schaft­li­che Her­aus­for­de­run­gen sowie poli­ti­sche Hand­lungs­op­tio­nen. Mit dem Fokus auf Ungleich­heits­di­men­sio­nen und zugrunde lie­gen­den Macht­ver­hält­nis­sen reicht der the­ma­ti­sche Bogen von Armut und Besteue­rung bis zu Arbeitsmarkt‑, Gleich­stel­lungs- oder Kli­ma­po­li­tik. Durch die the­ma­ti­schen Breite und Viel­falt der ein­ge­setz­ten Metho­den sto­ßen die Autor:innen eine wei­ter­füh­rende gesell­schaft­li­che Debatte dar­über an, wie der stei­gen­den Ungleich­heit begeg­net wer­den kann.

Die Reihe erscheint in regel­mä­ßi­gen Abstän­den zwi­schen April und Juni 2023 im Makro­nom. Hier im ifs­ob­log doku­men­tie­ren wir die Serie anschlie­ßend ebenfalls.

Die größte Diver­genz in den Posi­tio­nen fand sich im Ver­hand­lungs­pro­zess bis 2015 unter Akti­ons­punkt 1, den „steu­er­li­chen Her­aus­for­de­run­gen der digi­ta­len Wirt­schaft“. Einige Regie­run­gen der EU-Mit­glieds­staa­ten for­der­ten spe­zi­ell auf digi­ta­li­sierte Geschäfts­mo­delle zuge­schnit­tene Instru­mente, die das Pro­blem der phy­sisch nicht vor­han­de­nen Betriebs­stätte im Zusam­men­hang mit imma­te­ri­el­len Ver­mö­gens­wer­ten adres­sier­ten. Ein Groß­teil der Regie­run­gen des Glo­ba­len Südens for­derte gar eine grund­le­gende Neu­ver­tei­lung der Besteue­rungs­rechte von den Her­kunfts- zu den Markt­staa­ten. Die Regie­rung der USA blo­ckierte beide Ansätze. Das Ergeb­nis ist im 288 Sei­ten umfas­sende fina­len Bericht zu Akti­ons­punkt 1 zu fin­den. Die­ser hält in der Quint­essenz fest, „dass die digi­tale Wirt­schaft nicht abge­grenzt wer­den kann, da sie zuneh­mend die Wirt­schaft selbst ist“. Im Ver­gleich zu den übri­gen 13 Berich­ten ent­hielt der­je­nige zu Akti­ons­punkt 1 keine Handlungsempfehlung.

Abb. 1: Mei­len­steine wäh­rend des Ver­hand­lungs­pro­zes­ses von 2012 bis 2016 (BEPS 1.0)

Wie von der OECD bereits 2013 bei einem Aus­blei­ben einer mul­ti­la­te­ral abge­stimm­ten Maß­nahme pro­gnos­ti­ziert, spitzte sich der Kon­flikt ab 2016 wei­ter zu. Die Regie­run­gen euro­päi­scher, asia­ti­scher und afri­ka­ni­scher Staa­ten erlie­ßen uni­la­te­rale Maß­nah­men in Form von natio­na­len Digi­tal­steu­ern zur Besteue­rung digi­ta­ler Geschäfts­mo­delle. Die US-ame­ri­ka­ni­sche Regie­rung in Per­son von Prä­si­dent Trump drohte dar­auf­hin, den bereits schwe­len­den Han­dels­kon­flikt mit „Ver­gel­tungs­maß­nah­men“ zu eskalieren.

Abb. 2: Rele­vante Ent­wick­lun­gen wäh­rend der zwei­ten Ver­hand­lungs­runde von 2016 bis 2021

USA als Vorreiter, Deutschland und Frankreich als politische Unternehmerinnen

Wohl unwis­sent­lich lie­ferte die Trump-Admi­nis­tra­tion aber bereits im Dezem­ber 2017 eine ent­schei­dende Grund­lage für die Lösung des Steu­er­streits: Mit dem Tax Cuts and Jobs Act beschloss sie als ers­ter Staat welt­weit mit der Glo­bal Intan­gi­ble Low Tax Income (GILTI)-Gesetzgebung eine Besteue­rung von Ein­künf­ten, die mul­ti­na­tio­nale Kon­zerne in Nied­rig­steu­er­län­dern mit Hilfe von imma­te­ri­el­len Güter dort ver­bucht hat­ten. Auf­bau­end auf einer Idee, die bereits die Obama-Admi­nis­tra­tion bewarb, nahm sie damit die Rolle als Vor­rei­te­rin in der glo­ba­len Min­dest­be­steue­rung mul­ti­na­tio­na­ler Kon­zerne ein.

Dele­gierte der deut­schen Regie­rung erkann­ten das Poten­zial in die­ser Ent­wick­lung: Denn die natio­nale Ein­füh­rung einer sol­chen Min­dest­steuer in den USA ermög­lichte auf inter­na­tio­na­ler Ebene einen Vor­schlag, der nicht auto­ma­tisch eine Zustim­mung des Kon­gres­ses benö­tigte. Eine deutsch-fran­zö­si­sche Koali­tion erar­bei­tete dar­auf­hin den Ent­wurf einer glo­bal ein­zu­füh­ren­den Min­dest­steuer und legte die­sen dem Inclu­sive Frame­work vor. Die­ses inklu­sive Forum rich­tete die OECD 2016 ein, um auch die Regie­run­gen von Nicht-OECD-Mit­glieds­staa­ten in die inter­na­tio­na­len Ver­hand­lun­gen ein­zu­be­zie­hen und eine höhere Legi­ti­ma­tion für ihr Vor­ha­ben zu erreichen.

In ihrer Rolle als poli­ti­sche Unter­neh­me­rin ver­zeich­nete die deutsch-fran­zö­si­sche Alli­anz im Januar 2019 einen öffent­li­chen Erfolg: Im Zwi­schen­be­richt zu den Ver­hand­lun­gen skiz­zier­ten die Ver­ant­wort­li­chen der OECD das erste Mal einen aus zwei Säu­len bestehen­den Ansatz. Säule Eins umfasste die wei­ter­hin auf­recht erhal­tene For­de­rung nach einer Neu­ver­tei­lung der Besteue­rungs­rechte von Her­kunfts- zu Markt­staa­ten. Unter Säule Zwei ver­han­del­ten die Dele­gier­ten neue Instru­mente der Besteue­rung, die es Juris­dik­tio­nen ermög­li­chen sollte, zu nied­rig besteu­erte Umsätze nach­zu­be­steu­ern. Die­ser in zwei Säu­len gegos­sene Paket­deal erhöhte die Wahr­schein­lich­keit einer gemein­sa­men Kom­pro­miss­fin­dung. Für Ein­ge­ständ­nisse in einer der bei­den Säu­len konn­ten Regie­run­gen damit rech­nen, Schwer­punkte in der ande­ren Säule zu setzen.

Für die Trump-Regie­rung stellte Säule Zwei keine Her­aus­for­de­rung dar, da sie in ihren Grund­zü­gen auf dem natio­na­len GILTI-Régime beruhte. Säule Eins blieb jedoch wei­ter­hin hoch umstrit­ten. Als Lösung schlug Finanz­mi­nis­ter Mnu­chin vor, dass sich Kon­zerne auf einer frei­wil­li­gen Basis der Neu­ver­tei­lung der Besteue­rungs­rechte unter Säule Eins unter­wer­fen könn­ten. Nach­dem die Finanz­mi­nis­ter aus Frank­reich, Spa­nien, Ita­lien und Groß­bri­tan­nien die von ihm vor­ge­schla­gene Safe-Har­bor-Rege­lung ablehn­ten, nahm Mnu­chin die Corona-Pan­de­mie als Anlass, die Gesprä­che über Säule Eins zu pau­sie­ren. Wei­ter­füh­rende Gesprä­che für eine der­art fun­da­men­tale Reform der Besteue­rungs­rechte wür­den wert­volle Kapa­zi­tä­ten in Anspruch neh­men, die Mnu­chin nun für die Ret­tung der natio­na­len Wirt­schaft vorsah.

Biden-Administration entfacht entscheidende Dynamik

Der finale Schritt Rich­tung Eini­gung erfolgte dann nach dem Wech­sel der US-Regie­rung. Finanz­mi­nis­te­rin Janet Yel­len bewarb öffent­lich auf inter­na­tio­na­ler Ebene eine Wei­ter­ent­wick­lung der zwei­ten Säule. Statt der bis dahin vor­ge­se­he­nen Berech­nung der glo­ba­len Kon­zern­ein­künfte als Gan­zes (glo­bal blen­ding), schlug die Biden-Admi­nis­tra­tion Berech­nun­gen für ein­zelne Juris­dik­tio­nen vor. Die inter­na­tio­nale Eini­gung sollte wie­derum eine Hebel­wir­kung für die Agenda im Rah­men des Ame­ri­can Jobs Plan ent­fa­chen: Eine Erhö­hung der GILTI-Besteue­rung von 12,5% auf 21% und die Umstel­lung vom glo­bal blen­ding auf ein Berech­nungs­ver­fah­ren pro Juris­dik­tion. Damit brach die Admi­nis­tra­tion des neuen Prä­si­den­ten Biden mit der Leit­li­nie ihrer Vor­gän­ger, keine inter­na­tio­nale Ver­pflich­tung ein­zu­ge­hen, die eine Ver­än­de­rung der natio­na­len Gesetz­ge­bung durch den Kon­gress mit sich brin­gen würde.

Gleich­zei­tig signa­li­sierte die US-Regie­rung mit der Posi­tio­nie­rung von Itai Grin­berg als Deputy Assistant Secre­tary, dass unter Säule Eins wei­ter­hin keine auf digi­ta­li­sierte Geschäfts­mo­delle fokus­sierte Rege­lung zu fin­den sei. Bereits unter Prä­si­dent Barack Obama ver­trat Grin­berg in sel­ber Funk­tion vehe­ment die These, dass eine Abgren­zung der digi­ta­len Wirt­schaft nicht mög­lich sei. Statt­des­sen brachte die Biden-Regie­rung den Vor­schlag ein, Markt­staa­ten Besteue­rungs­rechte auf 20% des Gewinns mul­ti­na­tio­na­ler Kon­zerne zuzu­tei­len, wenn die­ser die Marge von 10% über­steigt, unab­hän­gig des Geschäfts­mo­dells. Die­ser Vor­schlag bot einen Weg aus der Sack­gasse, in der sich die Ver­han­deln­den zwi­schen­zeit­lich mit der Suche nach einer defi­ni­to­ri­schen Unter­schei­dung zwi­schen digi­ta­len und ver­brau­cher­na­hen Geschäfts­mo­del­len befun­den hatten.

Mit ihrem Bekennt­nis zum Zwei-Säu­len-Kon­zept und der Eini­gung auf die ers­ten tech­ni­schen Details signa­li­sier­ten die Finanzminister:innen der G7 dem Rest der Welt den ent­schei­den­den poli­ti­schen Wil­len, eine kon­krete Reform der inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­be­steue­rung anzu­ge­hen. Anfang Juli stell­ten sich 130 Regie­run­gen des Inclu­sive Frame­works hin­ter die G7-Eini­gung und ver­öf­fent­lich­ten in einer gemein­sa­men Erklä­rung wei­tere Details des Zwei-Säu­len-Ansat­zes. Zwei Wochen spä­ter bekräf­tig­ten auch die Finanzminister:innen der G20 ihre Unter­stüt­zung. Die in ers­ter Linie von der deut­schen, fran­zö­si­schen und der US-ame­ri­ka­ni­schen Regie­rung ange­trie­bene Dyna­mik gip­felte am 08. Okto­ber 2021 in einem State­ment im Namen des Inclu­sive Frame­works, mit dem sich 136 Regie­run­gen hin­ter die tech­ni­schen Rah­men­be­din­gun­gen des Zwei-Säu­len-Kon­zep­tes stellten.

Mitt­ler­weile ste­hen die Regie­run­gen von 139 Juris­dik­tio­nen hin­ter der Reform. Zuletzt schloss sich die Regie­rung von Kenia an, nach­dem eine Erneue­rung der natio­na­len Digi­tal­steuer im Par­la­ment geschei­tert war. Als Regie­rung der größ­ten Wirt­schafts­na­tion Afri­kas lehnte sie bis dahin den Zwei-Säu­len Ansatz ab. Sie sah in der Bedin­gung für Säule Eins, der Abschaf­fung sämt­li­cher natio­na­ler Digi­tal­steu­ern, einen grö­ße­ren Ver­lust an Ein­nah­men als mit den mög­li­chen Gewin­nen aus Säule Eins zu kom­pen­sie­ren sei.

Sanktionsmechanismen treiben Implementierung an

Die Zuver­sicht, dass auch die Phase der Imple­men­tie­rung erfolg­reich von­stat­ten­geht, ent­springt einem tech­ni­schen Detail: Die unter Säule Zwei kon­zi­pierte glo­bale Min­dest­steuer wirkt in Form eines, für kol­lek­ti­ves Han­deln not­wen­di­gen, effek­ti­ven Sank­ti­ons­me­cha­nis­mus. Mit der Zustim­mung zum Zwei-Säu­len-Kon­zept räu­men Regie­run­gen ande­ren Juris­dik­tio­nen die Mög­lich­keit einer Nach­be­steue­rung ein, sollte eine Dif­fe­renz zwi­schen der effek­ti­ven Besteue­rung und dem beschlos­se­nen Steu­er­satz von 15% bestehen. Jede Regie­rung hat dem­nach den Anreiz zur Ein­hal­tung des effek­ti­ven Min­dest­steu­er­sat­zes, um nicht das Besteue­rungs­recht aus­län­di­schen Regie­run­gen zu über­las­sen. Aller­dings beschränkt der beschlos­sene Sub­s­tance-Carve-Out die Anwen­dung auf durch imma­te­ri­elle Güter gene­rierte Umsätze.

Die OECD ver­öf­fent­lichte im Februar 2023 Leit­li­nien, wie die GILTI-Rege­lung, die auf einer glo­ba­len Berech­nung beruht, mit der Berech­nung pro Juris­dik­tion inner­halb der zwei­ten Säule zu ver­ein­ba­ren ist. Die­ses Ver­fah­ren ist jedoch vor­erst bis zum 30. Juni 2027 beschränkt. Über die Zeit danach herrscht bis­wei­len Unsi­cher­heit. Der jüngste Ver­such der Biden-Regie­rung zur Anpas­sung der GILTI-Rege­lung an Säule Zwei schei­terte trotz einer demo­kra­ti­schen Mehr­heit im Senat an einer Stimme. Mit den Geset­zes­vor­schlä­gen zur Umset­zung der glo­ba­len Min­dest­steuer in Groß­bri­tan­nien und Japan sowie der EU-Direk­tive hat in die­sen Juris­dik­tio­nen die Arbeit an der Imple­men­tie­rung begon­nen. Sobald diese abge­schlos­sen ist, kommt auf Kon­zerne aus den USA ein erheb­li­cher admi­nis­tra­ti­ver Mehr­auf­wand zu. Sie müss­ten sich sowohl der GILTI-Rege­lung als auch Säule Zwei unterwerfen.

Mit Span­nung wird in naher Zukunft zu beob­ach­ten sein, wie erfolg­reich die in den USA ansäs­si­gen betrof­fe­nen mul­ti­na­tio­na­len Kon­zerne im Kon­gress für eine Anpas­sung von GILTI an die OECD-Rege­lun­gen wer­ben und dafür auch eine erhöhte effek­tive Besteue­rung in Kauf neh­men werden.

Die Politische Ökonomie der Ungleichheit

Das Pro­mo­ti­ons­kol­leg „Die Poli­ti­sche Öko­no­mie der Ungleich­heit“ unter­sucht Aus­maß, Ursa­chen und Fol­gen stei­gen­der sozio­öko­no­mi­scher Ungleich­heit. Mate­ri­elle Unter­schiede ste­hen dabei im Mit­tel­punkt, wer­den aber stets in Zusam­men­hang zu poli­ti­schen, sozia­len und öko­lo­gi­schen Aspek­ten gesetzt. Die For­schungs­pra­xis ist von einem inter­dis­zi­pli­nä­ren und anwen­dungs­ori­en­tier­ten sozio­öko­no­mi­schen Ansatz geprägt. Zur Über­sicht aller Blog­bei­träge der Mit­glie­der aus dem Promotionskolleg

Die­ser Bei­trag wurde zunächst auf makronom.de ver­öf­fent­licht.

Kurz zusammengefasst

Steu­er­ver­mei­dungs­prak­ti­ken mul­ti­na­tio­na­ler Unter­neh­men belas­ten die öffent­li­chen Haus­halte welt­weit mit jähr­lich meh­re­ren Hun­dert Mil­li­ar­den Euro. Seit 2012 wird, zunächst im Rah­men der G20, eine Reform der inter­na­tio­na­len Unter­neh­mens­be­steue­rung vor­an­ge­trie­ben. Obwohl es von zivil­ge­sell­schaft­li­cher Seite wei­ter­hin Kri­tik gibt, gilt der Pro­zess immer­hin als erfolg­rei­che Über­win­dung eines Eini­gungs­pro­blems. Denn zwar gab es zunächst Einig­keit, dass die Aus­höh­lung der Bemes­sungs­grund­lage mul­ti­na­tio­na­ler Kon­zerne durch die Gewinn­ver­la­ge­rung von Hoch- in Nied­rig­steu­er­län­der ein­zu­däm­men sei. Doch über das Wie herrschte lange Unei­nig­keit. Zen­trale Kon­flikt­punkte mit den USA waren die Abgren­zung digi­ta­ler Geschäfts­mo­delle von ande­ren Wirt­schafts­be­rei­chen (ins­be­son­dere mit eini­gen EU-Mit­glieds­staa­ten) und die Zutei­lung der Besteue­rungs­rechte zwi­schen Her­kunfts- und Markt­staa­ten (ins­be­son­dere mit Regie­run­gen des Glo­ba­len Südens). Mit einem Zwei-Säu­len-Modell konn­ten Inter­es­sen in bei­den Kon­flikt­be­rei­chen mit­ein­an­der aus­ge­han­delt wer­den. Ins­be­son­dere ein tech­ni­sches Detail in der zwei­ten Säule könnte die Erfolgs­chan­cen der Imple­men­tie­rung erhö­hen: Jede Regie­rung hat den Anreiz zur Ein­hal­tung des effek­ti­ven Min­dest­steu­er­sat­zes von 15%, um nicht das Besteue­rungs­recht aus­län­di­schen Regie­run­gen zu überlassen.